Other Facets, ottobre 2009Il numero 31 di Other facets (ottobre 2009) è un numero speciale dedicato al Processo di Kimberley (PK), che ha celebrato la sua 7a sessione plenaria in Namibia, nel novembre 2009.
Il PK possiede il maggiore archivio dati sui diamanti al mondo. Parecchi paesi attribuiscono al Sistema di Certificazione del PK (SCPK) l’aumento dell’esportazione di diamanti legittimi, e quindi anche l’aumento delle entrate fiscali. Oggi si presenta il PK come un modello per altre industrie estrattive, così come modello di partecipazione e comunicazione tra governi, industria e società civile, i quali svolgono ognuno un ruolo attivo e pertinente nella gestione del Processo.
Malgrado ciò ci sono aspetti importanti che andrebbero riformati nel PK, ma non c’è unanimità nel portare avanti le riforme. Anzi, alcuni vorrebbero che si fissasse un termine alla sua esistenza, già che i cosiddetti “diamanti di sangue” sono, per fortuna, solo un ricordo di un passato di guerre civili ormai da tempo concluse.
Ma i diamanti di conflitto della Costa d’Avorio continuano a infiltrarsi nel mercato mondiale, e, anche se tutti non la pensano allo stesso modo, i diamanti dello Zimbabwe sono intrisi di sangue, il sangue dei minatori illegali, massacrati o sfruttati dai militari di quel paese, che hanno esteso con la forza il loro controllo sulle arre diamantifere.
Un caso del tutto recente è quello della Guinea-Conakry: da quando la giunta militare del capitano Dadis Camara ha preso il potere, la produzione di diamanti è aumentata del 600%, e nessun controllo è garantito dal governo centrale.
Il dossier preparato dalla Ong PAC (Partnership Africa-Canada), e pubblicato nel numero 31 di Other Facets, elenca 7 problemi non ancori risolti del mondo dei diamanti di conflitto, 7 ragioni per le quali il PK ha ancora un ruolo da svolgere.
Un triste catalogo
Problemi senza soluzione nel quadro del Processo di Kimberley
- Nei paesi più coinvolti dai diamanti della guerra – l’Angola, la RDC e la Sierra Leone – i controlli interni sono così deboli che i governi di questi paesi non sono in grado di dire da dove proviene perfino la metà dei diamanti che esportano. I rapporti del PK e di altri relatori sottolineano questo fatto dal 2004;
- Nel corso degli ultimi anni, l’estrazione di diamanti colpiti da un embargo dell’ONU è infatti aumentata in Costa d’Avorio. Il Processo di Kimberley non ha avuto alcun effetto nel solo paese dove si trovano ancora diamanti della guerra “ufficiali”.
- La Guinea, che è adiacente alla Costa d’Avorio, ha dei controlli interni estremamente deboli e gravi problemi di corruzione, e da tre anni evidenzia un aumento inspiegato del 600% della sua produzione di diamanti. Nel 2008 un gruppo di verifica ha impiegato 11 mesi per produrre un rapporto diventato così scaduto.
- Il Libano esporta più diamanti grezzi di quanti ne importa e il modo di valutare le esportazioni solleva delle questioni. Benché questo problema perduri da mesi, non è stata data ancora nessuna spiegazione.
- Il Venezuela ha accettato di porre un termine a tutte le sue esportazioni di diamanti un anno fa (anche se non aveva ufficialmente esportato diamanti dal 2005). Da allora, tuttavia, ha rinnovato permessi di estrazione di diamanti mentre la vendita e il contrabbando di diamanti, facilmente verificabili, continuano impunemente lungo la frontiera brasiliana. Incurante di questa situazione, il Processo di Kimberley chiude gli occhi sul contrabbando di diamanti, come il Brasile e la Guyana, vicini al Venezuela.
- Lo Zimbabwe soffre di una grande varietà di gravi problemi: contrabbando, appropriazione illegale di contratti per l’estrazione dei diamanti, negazione flagrante di delitti e di violazione dei diritti della persona, facilmente verificabili, nei suoi campi di diamanti. In Mozambico, il commercio fiorente di diamanti avviene alla luce del sole, appena a cinque miglia da Marange, situata alla frontiera. Al Processo di Kimberley c’è voluto un intero anno di liti interne e di pubblici ostacoli per arrivare al punto in cui si sarebbe potuto (o no) prendere una decisione esemplare.
- Ogni anno l’Angola espelle decine di migliaia di minatori di diamanti congolesi illegali. Molti sono picchiati e derubati e tutti sono condotti a forza alla frontiera. I diritti della persona e il primato del diritto sono inesistenti nei campi di diamanti dell’Angola.
Primo problema: la decisione per “consenso”
In ogni dizionario consenso significa “accordo generale”, cioè, la maggior parte delle parti a una decisione è d’accordo con questa, nel Processo di Kimberley vuol dire “unanimità”. L’unanimità ha avuto la sua importanza per arrivare a un accordo sui principi di funzionamento fondamentali del PK, ma è diventata adesso del tutto inefficace. Uno o due partecipanti che perseguono talvolta interessi politici o commerciali personali possono impedire ad ogni istante che le cose vadano bene. Questo comportamento ostacola la riforma del sistema e blocca l’adozione di provvedimenti per regolare le questioni di non conformità e anche delle questioni meno importanti come il ruolo degli osservatori in seno al PK.
Soluzione:
Creare un sistema di voto e mettere un termine a quello che è essenzialmente un meccanismo di veto. Il sistema di voto potrebbe essere semplice o complesso (per esempio, una superiore maggioranza richiesta per questioni importanti), ma bisogna fare qualche cosa per mettere un termine agli ostacoli che incontra costantemente il PK in pratiche così numerose.
Secondo problema: la sorveglianza
L’attuale meccanismo di verifica alla pari non funziona. Certi gruppi hanno redatto eccellenti rapporti molto corposi su alcuni paesi e alcune delle loro raccomandazioni sono state adottate. Ma in numerosi casi , non c’è nessun controllo permanente. Ancor peggio, certe verifiche sono segnate dalla lentezza e dall’incompetenza, e sono talvolta minate dagli interessi privati di alcuni membri del gruppo. Di quando in quando, quando si deve procedere con estrema urgenza a una verifica, possono impiegarsi dei mesi per riunire un gruppo. Perché la partecipazione ai gruppi di verifica è “volontaria” e ogni partecipante ne deve assumere i costi, certi paesi partecipano più che altri, mentre alcuni non partecipano mai. La società civile e l’industria impegnano spese eccessive per fornire membri ai gruppi. Non c’è spartizione delle spese.
Soluzione:
Il P.K. ha bisogno di un meccanismo di sorveglianza e di ricerca autonomo senza legami di dipendenza, rispettoso di norme rigorose in materia di valutazione, che eviti i conflitti d’interessi commerciali e politici e assicuri un controllo permanente in tempo opportuno. Bisognerà avviare delle modalità di finanziamento per far sì che le questioni di denaro non limitino la partecipazione.
Terzo problema: le sanzioni in caso di non conformità
L’anno scorso, il PK ha finalmente accettato la possibilità di una sospensione (in opposizione a un’espusione ) nei casi di non conformità grave, ma non esiste nessuna definizione di “non conformità grave” e si è del tutto contrari a sanzionare ogni tipo di sospensione, la qual cosa spiega i fallimenti del Venezuela e dello Zimbabwe. Nel 2009, dei diamanti industriali dello Zimbabwe, facili da riconoscere per il taglio e il colore, sono riemersi lontano come nella Guyana e nella Sierra Leone. Nessuno dei due paesi ha riferito questo fatto al Processo di Kimberley: Se diamanti di poco valore come quelli sono spediti così lontano e così facilmente per fini di riciclaggio, va da sé che merci di grande valore possono viaggiare ancor più lontano e più rapidamente.
Nel frattempo, nelle RDC, in Angola, nella Sierra Leone, in Guinea e altrove, i controlli interni sono così deboli che questi governi non possono affermare con certezza da dove proviene fino al 50% dei diamanti che esportano.
I controlli interni sono la sola norma veramente importante del PK. Nonostante le verifiche del PK e di altri che hanno portato a critiche e a raccomandazioni, da sette anni poche cose sono cambiate. In tali casi, le sanzioni devono essere sufficientemente rigorose per mostrare che il PK è serio. Se no, perché accollarsi un sistema di certificazione? Questi paesi sono quelli che hanno più sofferto dei diamanti della guerra; essi esportano 30 milioni di carati all’anno, di un valore superiore a 1 miliardo e 500 milioni di dollari; tuttavia, il PK si mostra incurante di questa enorme lacuna del sistema.
Soluzione:
Si devono imporre delle sanzioni abbastanza rigorose affinché i governi prendano dei provvedimenti per regolare i problemi. In mancanza di altre sanzioni, una sospensione di sei mesi sarebbe un potente avvertimento, ma solo se la possibilità d’applicazione fosse del tutto reale.
Quarto problema: la trasparenza
Per anni, il PK conservava le sue statistiche in un sito Web segreto, accessibile unicamente ai partecipanti, invocando come ragione la “confidenzialità commerciale”. Ora, queste statistiche non contengono assolutamente nessun segreto commerciale, e la graduale apertura operata nel corso degli ultimi tre anni è stata salutare. Ma i rapporti dei gruppi di verifica restano sempre confidenziali. Talvolta si pubblica un riassunto sul sito Web pubblico, ma numerosi rapporti sembrano essere del tutto scomparsi. Per esempio, non c’è nulla, neppure sul sito Web segreto, sulla Repubblica del Congo, il solo paese escluso dal SCPK per ragioni di non conformità.
La ragione addotta per questo segreto: certi governi hanno affermato che non si sarebbero prestati a una verifica completa del PK se avessero saputo che i problemi sarebbero diffusi pubblicamente; la trasparenza impedirebbe la piena divulgazione. La verità è diversa: i governi i cui controlli interni pongono i maggiori problemi fanno l’impossibile per nascondere la situazione ai gruppi di verifica del PK; essi semplificano temporaneamente i problemi durante i pochi giorni che dura la visita del gruppo. Certi (per esempio il Venezuela) sviano i gruppi dai problemi mentre altri (per esempio lo Zimbabwe) danno da intendere ai gruppi delle falsità flagranti.
Benché i rapporti del PK abbiano raccomandato di portare certi miglioramenti ai controlli interni degli Stati Uniti, della Cina, della Russia, della Svizzera, del Canada del Botswana e di altri paesi, nessuna di queste raccomandazioni sarebbe stata fonte di difficoltà. Il segreto è servito a nascondere i veri problemi e il rifiuto di cambiamento, in un piccolo numero di paesi, ai rappresentanti dei media, dell’industria e della società civile, che potrebbero utilizzare l’informazione per incitare il PK a agire. Il segreto serve soltanto a favorire l’inazione.
Comunque sia, i media specializzati hanno citato abbondantemente le statistiche “segrete” del PK, e il rapporto provvisorio del gruppo di verifica del PK che si è recato nello Zimbabwe in giugno era disponibile su Internet pochi minuti la sua pubblicazione. Il Wall Street Journal ha citato la versione integrale del rapporto provvisorio in agosto anche se i membri del PK non ne avevano ancor preso conoscenza.
Soluzione:
Tutti i controlli del PK dovrebbero essere pubblicati in versione integrale sul sito Web pubblico del PK.
Quinto problema: la disorganizzazione operativa e la cattiva gestione
La rotazione annuale della presidenza del PK è inefficace e la vice presidenza non ha alcuna responsabilità. Appena il nuovo presidente comincia a familiarizzarsi con il processo e i suoi problemi, viene sostituito da un altro nuovo venuto. Quando sopravvengono dei problemi, il presidente tende a tergiversare fino alla fine dell’anno per lasciare al prossimo titolare di prendere le decisioni spiacevoli. Il ricorso a gruppi di lavoro offre dei vantaggi reali, ma il coordinamento e l’esecuzione delle funzioni burocratiche creano confusione. Il coordinamento dei gruppi di verifica, il coordinamento dei rapporti e degli esami annuali e l’esame e il coordinamento delle statistiche annuali sono tutti delle attività precise, lente, disuguali e spesso improntate al dilettantismo.
Soluzione:
Conformemente alla soluzione al secondo problema sopra citato, dovrebbe essere creata una piccola segreteria permanente alla quale assegnare un bilancio sufficiente per migliorare il coordinamento, la ricerca e l’analisi d’informazione. Questa segreteria non sostituirebbe la sorveglianza dei gruppi di lavoro o la presa di decisioni del PK, ma assicurerebbe un sostegno che adesso è del tutto inesistente.
Sesto problema: i diritti della persona
Il secondo paragrafo della premessa al Processo di Kimberley parla degli “effetti devastanti dei conflitti alimentati dal traffico dei diamanti della guerra sulla pace e la sicurezza delle popolazioni dei paesi coinvolti, come pure delle violazioni gravi e sistematiche dei diritti dell’uomo che sono commesse durante tali conflitti”.
E’ importante ricordare le ragioni che hanno motivato la creazione del Processo di Kimberley. Prima di tutto il processo è stato creato per mettere un termine al fenomeno dei diamanti della guerra e per impedirne la ricomparsa. Per far ciò bisognava far cessare i conflitti alimentati dai diamanti della guerra e gli orrori, sul piano dei diritti della persona, che andavano di pari passo con questi conflitti. Era certamente un affare di diritti della persona. Non si riteneva necessario menzionare questa questione se non nella premessa del PK perché all’epoca nessuno immaginava che certi governi, con lo scopo d’instaurare i controlli interni richiesti dal Processo di Kimberley, avrebbero indebolito i loro cittadini e permesso che altri fossero battuti, violati e derubati.
Soluzione:
Il SCPK deve adottare delle disposizioni, nelle sue norme più semplici, che obblighino i suoi membri a rispettare il primato del diritto e garantire il rispetto dei diritti fondamentali nella loro industria del diamante.
Settimo problema: la conseguenza del fallimento
Il costo del crollo del Processo di Kimberley sarebbe disastroso per un’industria di cui si avvantaggiano tanti paesi e per i milioni d’ abitanti di paesi poveri che ne dipendono direttamente e indirettamente. Si vedrebbe senza dubbio riemergere un’ economia del diamante penalizzata e, in seguito, i diamanti della guerra.
Il bilancio della missione di mantenimento della pace dell’ONU in Liberia raggiunge quest’anno 561 milioni di dollari, cioè più di 200 milioni del totale del bilancio del governo in Liberia. Le operazioni di mantenimento della pace dell’ONU in Costa d’Avorio e nella RDC dispongono di un bilancio globale di 1 miliardo e 800 milioni di dollari per il periodo dal luglio 2009 al giugno 2010. L’ONU consacra miliardi di dollari al mantenimento della pace ma, dopo sette anni, il PK è ancora ben lontano da un controllo sufficiente dei diamanti nei paesi più coinvolti.
Il SCPK è troppo importante per fallire ed è troppo prezioso per molti paesi, società e persone per ricorrere a delle scappatoie. I suoi problemi non sono insormontabili. E’ possibile regolarli. Si può anche regolarli senza procedere a una riforma in profondità, ma bisognerà mettervi l’onestà, l’impegno e l’energia che fino a oggi hanno fatto difetto.
Soluzione:
L’industria del diamante ha detto tutto ciò che c’era da dire in occasione di ogni sessione plenaria. Essa ha appoggiato l’iniziativa diamante e sviluppo. Ma non è sufficiente. Il PK verte direttamente sull’industria del diamante e, in fin dei conti, entrerà in gioco la fiducia dei consumatori. Se l’industria vuole evitare un ritorno al caos e alla corruzione che regnavano nell’industria 10 anni fa, deve far prova di leadership riguardo a tutti questi problemi. E tutti i governi devono esercitare delle pressioni in favore di una riforma.